最严格水资源管理：创建水生态文明城市的基石

    2012年年初，针对我国水资源问题的严峻形势，国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出了实行最严格水资源管理的“三条红线”。今年年初，水利部印发了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，要求加快推进水生态文明建设，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，不断提升我国生态文明水平，努力建设美丽中国。
　　当前，各地正在大力推进水生态文明建设，创建水生态文明城市。本报记者就最严格水资源管理制度和水生态文明城市创建之间的关系等内容，采访了中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员姜文来。

姜文来 中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员

1 水资源现状堪忧促使“三条红线”出台

　　【生态环境是生物赖以生存的物质基础，是经济社会发展不可或缺的重要组成部分，也是保障和提高人民生活质量不可缺少的因素。然而，我国由水资源问题引发的一系列生态环境问题不容乐观，未来将面临更严峻的考验】

　　现代水利周刊：您认为，最严格水资源管理制度与水生态文明城市创建之间是什么关系？
　　姜文来：简单地说，最严格水资源管理制度，也就是我们常说的“三条红线”，其实是水生态文明城市创建的基石。

　　现代水利周刊：您是基于什么提出这样的观点呢？
　　姜文来：阐述这个观点之前，首先要从“三条红线”的出台背景谈起。生态环境是生物赖以生存的物质基础，是经济社会发展不可分割的重要组成部分，也是保障和提高人民生活质量不可缺少的因素。然而，我国由水资源问题引发的一系列生态环境问题不容乐观，未来将面临更严峻的考验。

　　现代水利周刊：水资源问题引发的生态环境问题主要表现在哪些方面？
　　姜文来：水资源问题引发了我国一系列生态环境问题，主要表现在以下4个方面：
　　一是水资源短缺制约我国经济社会发展。目前，水资源问题已经成为制约我国经济社会可持续发展的首要资源问题。据统计，我国人均水资源量已接近中度缺水水平。尤其是我国北方地区，人均水资源量已处于严重缺水水平，如海河流域人均水资源量远远低于人均水资源量500立方米的极端缺水水平。另外，我国每年缺水量500亿立方米左右，其中农业缺水300亿立方米，严重制约我国经济社会发展。
　　二是水污染严重令水资源问题雪上加霜。我国水污染问题严重，地表水、地下水、海水都受到不同程度污染。例如，海河、淮河等河流污染严重；我国近海海水也受到不同程度污染，主要分布在黄海北部近岸、辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口和部分大中城市的近海岸。
　　三是水资源开发使生态环境问题凸显。国际上普遍认为，河流水利用率不超过30%，不会对环境造成影响，如果超过40%会对环境造成一定不良影响。目前，尽管我国平均水资源开发利用率为19%～23%，但北方地区平均水资源开发利用率达到50%，由此引发了一系列生态环境问题，其中河流断流问题最为显著。此外，地下水超采也产生了很多不利影响，大小漏斗分布在超采区，埋下了不少隐患，塌陷、裂缝、海水入侵等生态环境问题时有发生。河流的水生态也存在退化现象，一些工程的盲目上马对江河的水生态影响很大。
　　四是未来水资源开发利用对环境冲击不可小视。随着经济社会发展，我国的水资源需求会逐年增加。用水量的增加，必然对水生态带来更大冲击，未来我国的水生态环境将面临更严峻的挑战。值得一提的是，《全国水资源综合规划》对主要河流进行了规划，其中大部分具有水电开发价值的河流都不同程度地规划了梯级电站，这些梯级电站可能对河流水生态产生不利影响，这一问题需要我们去关注、研究和解决。

　　2 “三条红线”是水生态文明城市建设的基础

　　【一个水生态文明城市，一定是与水资源承载能力相适应的城市，超出水资源承载能力，靠用“子孙水”来建设的城市是难以持久的】

　　现代水利周刊：最严格水资源管理制度，特别是“三条红线”与水生态文明城市创建之间的关系表现在哪些方面？
　　姜文来：“三条红线”是水资源开发利用与保护的最重要红线，包括水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线，这“三条红线”是水生态文明城市创建的基础。主要表现在以下3个方面：
　　一是水资源开发利用控制红线——城市发展必须与水资源承载能力相适应。这条红线提出城市的发展必须与其水资源承载能力相适应，这也是创建水生态文明城市最基本的准则之一。纵观我国水资源开发利用史，水资源利用量一直呈现稳步增长态势。其中，农业用水量基本保持不变，增加的用水量基本上都被城市消耗。这条红线实质上也“画”出了城市发展最高用水量，水生态文明城市建设不能超出这条红线，否则会引发一系列问题。一个水生态文明城市，一定是与水资源承载能力相适应的城市，超出水资源承载能力，靠用“子孙水”来建设的城市是难以持久的。
　　二是用水效率控制红线——水生态文明城市建设用水效率的基本标杆。2015年，我国万元工业增加值用水量将比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；2020年万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；到2030年用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉用水有效利用系数提高到0.6以上。万元工业增加值指标主要发生在城镇，实质是城市用水效率指标。一个水生态文明城市，必须达到这个基本的指标。同发达国家相比，我国用水效率还有很大的提高空间，我们必须加倍努力，才能实现达到或接近世界先进水平的目标。水生态文明城市建设必须将提高用水效率作为重要的考核指标，要有坚决提高用水效率的勇气和为之努力奋斗的精神，只有用水效率提高了，才能让更少的水产生更多的价值和服务，城市的文明程度才更高，水的服务价值才更大。
　　三是水功能区限制纳污红线——水生态文明城市建设的检测器。从地域来看，水的污染源可以以城市和农村来划分。农村污染源面广而分散，治理起来比较困难；城市污染源相对集中，治理技术更成熟。水功能区限制纳污红线也从另一个角度划定了城市应分担的份额和任务。因此，在水功能区限制纳污红线控制中，城市应承担更大责任。水生态文明城市中水的质量一定要满足舒适标准，如果臭气熏天，到处是污水，何谈文明？可以说，水功能区限制纳污红线是水生态文明城市创建的检测器，它在评价水生态文明城市建设的成果中占有很大份额。根据水功能区限制纳污红线要求，我国力争到2020年实现水功能区水质达标率达到80%，到2030年水质基本达标。考虑到我国现实的污染情况以及污染治理效率，要实现这个目标需要付出更艰辛的努力。水生态文明城市创建必须在限制纳污红线的控制中作出突出成绩，真正成为水生态文明建设的表率。

　　3 创建水生态文明城市的途径

　　【实行最严格水资源管理“三条红线”，既是一项贯彻中央水利工作会议精神的政治任务，也是维护水资源开发利用与经济社会发展和谐共进的坚实保障。水生态文明城市创建，需要以最严格水资源管理“三条红线”为基础，只有这样，水生态文明城市才会更上一个台阶】

　　现代水利周刊：以最严格水资源管理制度为抓手，推进水生态文明城市建设有哪些途径？
　　姜文来：实行最严格水资源管理“三条红线”，既是一项贯彻中央水利工作会议精神的政治任务，也是维护水资源开发利用与经济社会发展和谐共进的坚实保障。水生态文明城市创建，需要以最严格水资源管理“三条红线”为基础，只有这样，水生态文明城市才会更上一个台阶。
　　推进水生态文明城市建设的重要途径主要包括以下4个方面内容：
　　一是倡导和践行“利水型城市”理念。“三条红线”管理是水资源管理的一个创新，在原先水资源管理基础上，增加了管理的数量指标，可称之为“上限管理”。这种水资源管理的目标更清晰，任务更明确。这也是水资源管理理念由过去注重“水利”管理向“水利+利水”管理的转变。因此，我们要充分利用这个契机，在全社会倡导和践行“利水型社会”理念，促进水生态文明城市建设。所谓的“利水型社会”就是对水友好型社会，无论是直接的水资源开发利用，还是从事涉水活动，都要对水友好，将对水的伤害降到最低。在水生态文明城市创建过程中，倡导和践行“利水型城市”理念，不仅有利于保障“三条红线”，而且有利于推进水生态文明城市的创建工作。
　　二是以完善“三项制度”为抓手，建立水生态文明城市创建的长效机制。“三条红线”中的每条红线都有一项制度与之对应：水资源开发利用红线——用水总量控制制度；用水效率红线——用水效率红线控制制度；水功能区限制纳污红线——水功能区限制纳污制度。在这三项制度中，用水总量控制制度相对比较完善，与之相配套的如《水资源论证制度》《取水许可和水资源费征收管理条例》等也实践了一段时间，获得了丰富经验，但需要进一步加强规划和项目建设布局的水资源论证，严格取水许可审批管理。用水效率红线控制制度相对薄弱，尽管目前各地区相继出台了行业用水定额，但在执行方面缺乏更有效的控制手段，定额难以落实，需要进一步完善。水功能区限制纳污制度管理手段最为薄弱，国务院2011年底批复了《全国重要江河湖泊水功能区划（2011—2030年）》，但控制实施手段仍不完善，将此项制度落地任重道远，需要出台与之相配套的法规，并在控制手段上进一步提高。三项制度的制定和落实，使水生态文明城市创建有了制度保障，有利于建立水生态文明城市长效机制。
　　三是建立最严格水资源管理责任和考核制度，推动水生态文明城市创建考核。国务院在《关于实行最严格水资源管理制度的意见》中提出建立水资源管理责任和考核制度：将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省（自治区、直辖市）的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果提交干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。水资源管理责任和考核制度是能否落实“三条红线”的关键，各地建立最严格水资源管理责任和考核制度势在必行。水利部在《关于开展加快实施最严格水资源管理制度试点工作的通知》中提出，“对完成考核目标较好的市、县应给予表彰奖励，对未完成考核目标的市、县限期整改并实行取水许可、入河排污口设置的区域限批政策。”在水生态文明城市创建过程中，可以借鉴此考核办法，加大惩罚力度，如考核不达标给予严惩，主要领导干部三年内禁止升迁等，这样会对相应官员更有约束力。同时，最严格水资源管理制度是党中央的既定政策，建议将地方党委相关领导干部也纳入考核范畴，党政形成合力共同促进“三条红线”的控制，推动水生态文明城市创建。
　　四是加强水生态文明城市创建的监控能力。落实“三条红线”，需要建立“三条红线”控制指标可监测、可评价、可考核的监测评价体系。目前，我国水资源监控能力还不适应“三条红线”落实需求，在重要河流控制断面、水功能区和地下水超采区，取水、排水、入河排污口计量监控设施还不完善，国家水资源管理信息系统还不完备，省级水资源管理系统还未建成，水资源监控能力亟待加强。在最严格水资源管理“三条红线”的基础上，我们要根据水生态文明城市的创建需求，强化相应的监控能力建设，更好地动态评价水生态文明城市的创建进程，及时总结经验教训，将水生态文明城市创建推向新高度。
　　

中国水利报记者 刘艳飞