实行最严格的水资源管理制度

陈  雷

    水是生存之本、文明之源、生态之基，解决好水资源问题事关“四个全面”战略布局、事关中华民族永续发展、事关国家长治久安。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。”这是党中央在深刻把握我国基本国情水情和经济发展新常态，准确判断“十三五”时期水资源严峻形势的基础上，按照创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，针对水资源管理工作提出的指导方针和总体要求。

　　一、实行最严格的水资源管理制度是重大而紧迫的战略任务

　　党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视水资源问题，明确提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的水治理新思路，推动水资源管理工作取得新的明显成效。在制度建设方面，出台最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划，水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”已基本覆盖省市县三级行政区域。在用水效率方面，开展了100个国家级节水型社会建设试点和200个省级试点，全国万元工业增加值用水量由2010年的90立方米下降到62立方米，农田灌溉水有效利用系数由2010年的0.50提高到0.53。在保障能力方面，着力加快172项节水供水重大水利工程建设，可新增城乡供水能力800亿立方米，新增农业节水能力260亿立方米，增加灌溉面积7800多万亩。在生态保护方面，启动105个水生态文明城市试点建设，年均治理水土流失面积5万平方公里，黄河连续16年不断流，塔里木河、石羊河等流域生态功能逐步得到恢复。但要看到，我国基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限，实行最严格的水资源管理制度，加强水资源节约保护，是一项长期而艰巨的战略任务。

　　（一）实行最严格的水资源管理制度，是解决我国水资源短缺问题的根本途径

　　我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，正常年份全国缺水量达500多亿立方米，近2/3城市不同程度缺水。随着经济社会不断发展，今后相当长时间内，水资源供需矛盾将更加突出。从根本上破解水资源短缺的瓶颈制约，必须实行最严格的水资源管理制度，全面建设节水型社会，以水资源的节约使用、可持续利用保障经济社会的可持续发展。

　　（二）实行最严格的水资源管理制度，是适应和引领经济发展新常态的迫切需要

　　水资源是经济发展的约束性、先导性、控制性要素。长期以来，我国用水方式比较粗放，水资源短缺和用水浪费并存，生态脆弱和开发过度并存，污染治理和超标排放并存。当前，我国经济发展进入新常态，需要加快转变高消费的发展方式，更加强调节约集约利用资源。适应和引领经济发展新常态，必须实行最严格的水资源管理制度，充分发挥水资源管理红线的倒逼机制，推进产业结构调整和区域经济布局优化，实现经济社会发展与水资源和水环境承载能力相协调。

　　（三）实行最严格的水资源管理制度，是加快推进生态文明建设的重要举措

　　水生态文明是生态文明的重要内涵和组成部分。当前，我国部分地区水资源开发已经接近或超出水资源和水环境承载能力，引发河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化、地面沉降等生态问题。加快推进生态文明建设、建设美丽中国，必须实行最严格的水资源管理制度，保障环境用水，维护河湖健康生命，为人民群众提供良好的水环境。

　　（四）实行最严格的水资源管理制度，是国家水治理领域的深刻革命

　　随着工业化、城镇化快速推进和全球气候变化影响加剧，未来我国面临的水问题将更趋复杂，传统的水利发展方式已经难以适应新形势、新任务和新要求。推进水治理体系和治理能力现代化，必须实行最严格的水资源管理制度，加快实现从供水管理向需水管理转变，从粗放用水方式向高效用水方式转变，从过度开发水资源向主动保护水资源转变，切实把绿色发展理念融入水资源开发、利用、治理、配置、节约、保护各个领域。

　　二、实行最严格的水资源管理制度是艰巨而复杂的系统工程

　　实行最严格的水资源管理制度，必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，认真落实新时期水利工作方针，坚持绿色发展理念，树立底线思维，以水资源节约、保护和配置为重点，加强用水需求管理，以水定产、以水定城，建设节水型社会，促进水资源节约集约循环利用，保障经济社会可持续发展。

　　要坚持以下原则。一是尊重自然、人水和谐，促进人口经济与资源环境相均衡。二是以人为本、改善民生，着力解决直接关系人民群众生命安全、生活保障、生产发展、人居环境等方面问题。三是统筹兼顾、系统治理，立足山水林田湖是一个生命共同体，系统解决水资源、水环境、水生态、水灾害问题。四是深化改革、创新驱动，健全水生态文明建设体制机制，增强水资源管理内生动力。五是依法治水、依法管水，完善适合我国国情和水情的水法治体系，把水资源管理全面纳入法治轨道。

　　要重点做好以下工作。

　　（一）树立底线思维，着力强化约束性指标管理

　　解决复杂的水资源问题，必须牢固树立底线思维，实行水资源消耗总量和强度双控行动，强化水资源管理“三条红线”刚性约束。一是严控用水总量。加快推进江河水量分配，把相关控制指标落实到相应河段、湖泊、水库和地下水源，到2020年，全国年用水总量控制在6700亿立方米以内。建立水资源承载能力监测预警机制，切实把水资源承载能力作为区域发展、城市建设和产业布局的重要条件，对超出红线指标的地区实行区域限批。二是严管用水强度。加强用水定额和计划管理，明确各行业节水要求，健全取水计量、水质监测和供用耗排监控体系，到2020年，万元国内生产总值用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低25%、20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。三是严格节水标准。健全节水技术标准体系，制定用水产品、重点用水行业、城市节水等方面的领跑者指标，开展水效领跑者行动，带动全社会向领跑者学习。

　　（二）落实节水优先，着力推进节水型社会建设

　　在观念、意识、措施等各方面都把节水放在优先位置，切实把节约用水贯穿于经济社会发展和生活生产全过程。一是突出节水强农，积极发展东北节水增粮、西北节水增效、华北节水压采、南方节水减排等区域规模化高效节水灌溉，加快大中型灌区续建配套和节水改造。二是突出节水降耗，大力推广工业水循环利用，普及节水工艺和技术，重点实施高耗水工业行业节水技术改造。三是突出节水控需，加强城镇公共供水管网改造，加快淘汰不符合节水标准的生活用水器具，大力发展低耗水、低排放现代服务业，推进高耗水服务业节水技术改造，全面开展节水型单位和居民小区建设。四是突出节流补源，把非常规水源纳入区域水资源统一配置，加大雨洪资源以及海水、中水、矿井水、微咸水等非常规水源开发利用力度。五是突出节奖超罚，统筹考虑市场供求关系、资源稀缺程度、环境保护要求、社会可承受能力等因素，加快推进农业水价综合改革，全面实行非居民用水超计划、超定额累进加价制度，全面推行城镇居民用水阶梯水价制度，充分发挥水价在节水中的杠杆作用。

　　（三）坚持人水和谐，着力加强水生态保护

　　牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，统筹好水资源开发与保护关系，更加注重水生态保护。一是加强重要生态保护区、水源涵养区、江河源头区保护，推进生态脆弱河流生态修复，加强水土流失防治，建设生态清洁小流域。二是开展退耕还湿、退养还滩，严格禁止擅自围垦占用湖泊湿地、在河口和滨海湿地开展人工养殖，限期恢复已经侵占的自然湿地等水源涵养空间，维护湿地生物多样性。三是落实水域岸线用途管制制度，编制水域岸线利用与保护规划，按照岸线功能属性实行分区管理，严格限制建设项目占用自然岸线，构建合理的自然岸线格局。四是实施水污染防治行动计划，全面落实全国重要江河湖泊水功能区划，建立联合防污控污治污机制，强化从水源地到水龙头的全过程监管。五是严格地下水开发利用总量和水位双控制，加强华北等地下水严重超采区综合治理，逐步实现采补平衡，建设国家地下水监测系统。六是综合运用“渗、滞、蓄、净、用、排”等工程措施和非工程措施，建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”；通过清淤疏浚、河塘整治等措施，打造河畅水清、岸绿景美的“美丽乡村”。七是按照确有需要、生态安全、可以持续的原则，集中力量加快建设一批全局性、战略性节水供水重大水利工程，为经济社会持续健康发展提供坚实水利支撑。

　　（四）科学谋划布局，着力连通江河湖库水系

　　实施江河湖库水系连通，是优化国土空间格局、增加水环境容量、改善水安全状况的战略举措。一是在国家层面，系统整治江河流域，同时以重要江河湖泊为基础，重要控制性水库为中枢，南水北调等重大跨流域调水工程为依托，逐步形成“四横三纵、南北调配、东西互济”的河湖水系连通总体格局。二是在区域层面，因地制宜建设必要的引调水工程和区域水网工程，加快构建布局合理、生态良好，引排得当、循环通畅，蓄泄兼筹、丰枯调剂，多源互补、调控自如的江河湖库水系连通体系。三是在工程层面，深化河湖水系连通运行管理和优化调度研究，协调好上下游、左右岸、干支流关系，科学实施调度，充分发挥江河湖库水系连通工程的综合效益。

　　（五）注重改革创新，着力构建水权制度体系

　　实行最严格的水资源管理制度，必须坚持政府和市场两手发力，发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府的引导、监管作用，加快建立水权制度体系。一是搞好用水权初始分配。开展水域、岸线等水生态空间确权试点，分清水资源所有权、使用权及使用量，探索建立分级行使所有权的体制。推进水资源使用权确权登记，将水资源占有、使用、收益的权利落实到取用水户。二是培育水权交易市场。鼓励和引导地区间、流域间、流域上下游间、行业间、用水户间开展水权交易，探索多种形式的水权流转方式。研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。逐步建立健全国家、流域、区域层面水权交易平台体系，以及水权利益诉求、纠纷调处和损害赔偿机制，维护水市场良好秩序。三是推行合同节水管理。培育一批专业化节水管理服务企业，推动企业与用户以契约形式约定节水、治污、非常规水源利用等目标，并向用户提供节水技术改造、节水产品和项目融资、运营管理维护等专业化服务，实现利益共享，促进节水减排，提高水资源利用效率和效益。

　　三、实行最严格的水资源管理制度需要全党全社会的共同努力

　　实行最严格的水资源管理制度，涉及各行各业、千家万户，需要全民动手、全社会参与。

　　（一）落实责任，形成上下联动格局

　　将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，落实地方政府的主体责任。建立完善部门分工协作和行业协调联动机制，指导和督促各地完善水资源管理体制，各有关部门按照职责分工，密切协调配合，形成工作合力。

　　（二）健全机制，完善政策法规体系

　　以健全法律法规、完善标准体系、加大财税政策支持为核心，推动形成实行最严格的水资源管理制度的长效机制，引导、规范和约束各类开发、利用、节约和保护水资源的行为，对涉水领域各类违法违规行为，依法加大查处力度。

　　（三）严格监督，加大考核奖惩力度

　　完善实行最严格的水资源管理制度目标指标体系、考核办法、奖惩机制，加强监督和考核，考核结果作为干部主管部门对政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要依据。建立国家水资源督察制度，对不顾水资源水环境条件盲目决策、造成严重后果的，严肃追究责任。

　　（四）加强宣传，形成良好舆论氛围

　　从青少年抓起，从家庭、学校教育抓起，深入开展水资源节约保护宣传教育，在全社会树立水忧患意识和水资源节约保护意识，倡导先进的水生态伦理价值观和适应水生态文明要求的生产生活方式，培养科学的用水态度和规范的用水行为，形成节水、惜水、爱水、护水、亲水的浓厚氛围。

　　（原文刊载于人民出版社出版的《<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议>辅导读本》）